Åbenhed
- (Foto: EUobserver.com)
Åbenhed
Gennemsigtighed og åbenhed, hedder overskriften i den engelske udgave: transparency and openess, fordi de fleste i udlandet anvender og sondrer mellem de to forskellige termer.
Åbenhed handler om at være i stand til at se igennem og ind i beslutningsprocessen og om at have adgang til at følge relevante møder.
Gennemsigtighed handler om at have tilstrækkelig adgang til de relevante dokumenter og databaser. Adgang til dokumenter kan være direkte adgang til oplysninger på internettet eller i at have ret til at anmode en institution om et dokument og at modtage det, eller at få anmodningen afvist. Med en begrundelse, der kan prøves.
Artikel 15 TFEU i Lissabon-traktaten - tidligere artikel 255 i EF-traktaten - omhandler åbenhed og kræver, at institutioner og agenturer "arbejder så åbent som muligt". Europa-Parlamentets og Ministerrådets (men ikke Kommissionens) møder er offentlige "når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter."
Det blev også besluttet af Det Europæiske Råd i juni 2006. Dog vil regeringerne endnu ikke åbne lovforberedelsen og give borgerne en reel indsigt i, hvordan deres love besluttes i rådsarbejdsgrupper, der i praksis vedtager 85% af alle EU-love.
Lissabon-traktaten har indført den almindelige lovgivningsprocedure til at vedtage reglerne om åbenhed. Det kræver stadig, at et forslag fra Kommissionen støttes af et kvalificeret flertal i Ministerrådet.
Europa-Parlamentet kan derefter foreslå ændringer, og afvise et nyt forslag med absoulut flertal blandt medlemmerne, men de folkevalgte kan ikke gennemføre regler om større gennemsigtighed i de andre institutioner - selv om Europa-Parlamentet næsten enstemmigt er enige om behovet for reformer.
I 2014 var Åbenhedsforordning nr. 1049/2001 stadig ikke revideret.
Se også Åbenhedsinitiativ
Links
Europa-Kommissionen Financial Transparency System :
http://ec.europa.eu/budget/fts/index_en.htm
En bog "Transparency" med de mange små og større sejre for åbenhed kan findes på www.Bonde.com og under Bonde her i ABC’en
Kig også på: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/search.cfm?l=B
Den fulde liste med 3.094 hemmelige arbejdsgrupper fra 2004 og kan findes under Arbejdsgrupper i Kommissionen
http://www.euro-ombudsman.eu.int/home/en/default.htm
KOMMENTAR OM ÅBENHED af Jens-Peter Bonde
I EU forberedes de fleste love stadig bag lukkede døre i Kommissionen og Ministerrådet. Kommissionen anvender omkring 3.000 hemmelige arbejdsgrupper til at bistå med udarbejdelsen og gennemførelsen af lovgivningen. Listen over arbejdsgrupper er nu delvis tilgængelig på Kommissionens hjemmeside.
Ifølge et brev fra Kommissionen fra maj 2009 indeholdt hjemmesiden da 983 arbejdsgrupper, med undergrupper over 1.600. Der var også 271 komitologi-udvalg.
85% af alle EU-love vedtages i 275 arbejdsgrupper i Rådet. En oversigt over arbejdsgrupperne kan findes på Rådets hjemmeside.
Alle overvejelser i Kommissionen og Rådets arbejdsgrupper holdes hemmelige. Hverken offentligheden eller medlemmer af Europa-Parlamentet har adgang til dokumenterne fra disse mange vigtige arbejdsgrupper.
I de formelle ministerråd holdes nogle af møderne nu offentligt. Afstemning om lovgivningsforslag under den såkaldt almindelige lovgivningsprocedure foregår nu i åbenhed, men der er meget få afstemninger.
De reelle forhandlinger afsluttes på lukkede trepartsmøder, hvor særligt udpegede medlemmer af Europa-Parlamentet har adgang. Der var faktisk 1000 sådanne møder i 2013, men der foreligger hverken dagsordener, arbejdspapirer eller referater for offentligheden, og der er ingen journalister til stede.
I 2008 offentliggjorde Rådet resultatet af 147 afstemninger i Rådet. 128 var enstemmige, så ingen forskelle i meninger kunne ses. Kun i 19 af 536 rådsafgørelser fik vi lov til at se de 8 lande, som stemte imod en sag og de 32 lande, der undlod at stemme.
Blandt 14.472 mulige afstemninger (536 x 27 medlemsstater) kunne vi kun se 8 nejstemmer. Det var 0,0006 % af det mulige antal uenigheder.
I Rådet vedtages de fleste love uden formelle afstemninger, fordi ministrenes hjælpere kender udfaldet, hvis de ville stemme. Men vi, vælgerne, ved ikke, hvad de sagde, og hvad de stemte om de regler, som blev bindende for os.
I Europa-Parlamentet er alle officielle forhandlinger offentlige. Vælgerne og journalisterne kan følge med under drøftelser på udvalgsmøder og i plenum, men ikke under de reelt besluttende trepartsmøder med Kommissionen og Ministerrådet, og heller ikke under den såkaldte tredjebehandling i forligsudvalg, hvor Parlamentet også kan have en reel indflydelse.
Efter et møde i det såkaldte forligsudvalg med et lige antal repræsentanter for medlemsstaterne og Europa-Parlamentet skal kompromiset mellem Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet bagefter vedtages med simpelt flertal i Parlamentet.
80% af lovene under den almindelige lovgivningsprocedure vedtages nu i førstebehandlinger med uformelle kompromiser indgået på trepartsmøderne mellem repræsentanter for Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet. Disse meget vigtige forhandlinger er også hemmelige for medlemmer af Europa-Parlamentet og Folketinget.
De fleste afstemninger i Europa-Parlamentet sker med navneopråb eller elektronisk afstemning. Så kan borgerne gå på nettet og se, hvad de forskellige folkevalgte har stemt og holde dem ansvarlige på næste valgdag.
I Det Europæiske Råd, Kommissionen, Revisionsretten, EU-Domstolen og Den Europæiske Centralbank er alle drøftelser og eventuelle afstemninger fortrolige.
De nationale parlamenter drøfter EU-forslag i deres fagudvalg for europæiske anliggender. Det danske Europaudvalg har holdt offentlige møder siden den 6. oktober 2006. På mange offentlige møder gives der også forhandlingsmandater i fuld offentlighed.
Alle interesserede kan overvære Europaudvalgets møder på anden sal i Folketinget med Eva Kjer Hansen i formandsstolen og stærke malerier af Per Kirkeby bagved, eller følge drøftelserne på TV. Den danske regering kan anmode udvalget om at holde et møde lukket under særlige omstændigheder, men det sker sjældent. Interessen fra journalisterne er helt minimal.
Den tyske forbundsdag har en skriftlig aftale fra 2006 med den tyske regering om fuld adgang til alle dokumenter fra de hemmelige Rådsmøder i Bruxelles. Intet andet nationalt parlament har den samme grad af adgang til lovgivningsprocessen.
Europa-Parlamentet kunne ikke få gennemført en tilsvarende aftale med Ministerrådet, da forslaget blev fremsat af en enstemmig Reformarbejdsgruppe i Europa-Parlamentet. Europa-udvalget har fået mulighed for at anmode om lidt flere dokumenter end hidtil, men har slet ikke de tyske parlamentsmedlemmers ret.
Som generelt princip har borgerne aktindsigt efter forordning nr. 1049/2001. Men der er vigtige undtagelser, herunder en meget elastisk formulering om at ”beskytte deres interne konsultationer” og en anden om "beskyttelse af personoplysninger" - den begrundelse, der blev benyttet af Kommission for at blokere den da nytiltrådte formand Barrosos ønske om mere åbenhed omkring Kommissionens indtil da 3000 hovedsageligt hemmelige arbejdsgrupper.
I forfatningskonventet i 2002-03 underskrev 90 % af medlemmerne et andragende om at gøre alt åbent og offentligt medmindre, man vedtog en undtagelse. Samtlige repræsentanter for de nationale parlamenter, 15 ud af 16 repræsentanter fra Europa-Parlamentet og 23 af 28 regeringer underskrev andragendet.
Intet andet forslag i konventet opnåede en tilsvarende bred opbakning. Alligevel blev det ikke medtaget i den foreslåede forfatning eller i den senere Lissabon-traktat.
ADGANG TIL DOKUMENTER
De fleste fremskridt for aktindsigt og åbenhed i EU er opnået ved aktive medlemmer af Europa-Parlamentet og EU-Domstolen, som har fremmet gennemsigtighed i de andre institutioner - bag deres egne hermetisk lukkede døre, hvor ikke engang afstemningsresultater offentliggøres.
Vi ved stadig ikke (officielt), at den epokegørende Van Gend dom om EU-reglers direkte virkning blev vedtaget af Domstolen med en enkelt stemmes overvægt, og at Costa-Enel-sagen om EU-rettens forrang blev vedtaget med fire stemmer mod to.
Domstolen har tvunget alle institutionerne til at bedømme hvert dokument enkeltvis, i stedet for bare at afvise ansøgninger på engros-basis. Dette dommerskabte fremskridt for åbenheden blev en del af forordningen om åbenhed.
Anmodning om aktindsigt i dokumenter skal behandles af institutionerne inden for 15 arbejdsdage, men i virkeligheden kan de vente 10 dage med at registrere, at de har modtaget et brev, og de kan derefter bede om 15 dage mere - og nogle gange endda nægte at give et svar. Enkeltpersoner har derefter ret til at sende en ny ansøgning og bede dem genoverveje afslaget. Derefter kan en borger gå til Ombudsmanden, og millionærer kan gå til EU-Domstolen.
Institutionerne har i meget høj grad forbedret deres åbenhed ved at give borgerne oplysninger via internettet. Alligevel fortsætter de med at skjule interne overvejelser om lovgivning for offentligheden og endda for de valgte medlemmer af de nationale parlamenter og Europa-Parlamentet. Til gengæld er 15.000 professionelle lobbyister i Bruxelles velforsynede med viden fra de fortrolige møder, og de sælger den til alle, der kan betale.
Når Europa-Parlamentets udvalg diskuterer lovforslag, sker det ofte på baggrund af helt forældede versioner. Bag de folkevalgte MEP'ere sidder assistenter eller studerende fra EU-landenes faste repræsentationer i Bruxelles, EU-Kommissionen og Rådet. De har alle de opdaterede versioner fra det sidste møde i den relevante arbejdsgruppe i Rådet. Det er der, den virkelige lovgivning finder sted, hvis den ikke slipper ud i et trepartsmøde.
Ifølge konklusionerne fra EU-topmødet i Sevilla i juni 2002 skulle Rådets møder være åbne for offentligheden. Alligevel er der stadig mange begrænsninger. Under det græske formandskab i 2003 var kun 8 rådsmøder af omkring 170 åbne for offentligheden.
MANGE SEJRE FOR ÅBENHED
EU blev oprindeligt grundlagt som et samarbejde mellem diplomater fra udenrigsministerierne i hver enkelt medlemsstat, som var vant til, at fortrolige forhandlinger og diplomati var godt i spørgsmål om krig og fred.
Hemmeligt diplomati er godt til at finde kompromiser mellem stater, men det bør ikke være den foretrukne metode til lovgivning. Udgangspunktet hos diplomaterne har resulteret i mange kampe om at indføre normalt parlamentarisk demokrati og gennemsigtighed i EU-lovgivningen.
Ønsket om åbenhed blev et fælleseuropæisk svar på det danske Nej til Maastricht-traktaten den 2. juni 1992. Det beskedne Nej overraskede overalt og blev hilst velkommen af mange europæiske medier. Nej’et resulterede i en lang række små og større sejre for åbenhed i de følgende år:
• Telefonbogen for Kommissionen var et hemmeligt dokument. Kommissionsformand Jacques Santer gjorde den offentlig.
• Dagsordener og referater for Kommissionens møder var også hemmelige. De blev offentliggjort af Kommissionens formand, Romano Prodi. Han lavede også en offentlig postliste for sig selv.
• Kommissionens arbejdsgrupper var hemmelige før 2004. Den tiltrædende Kommissions-formand José Manuel Barroso udleverede en liste på 3.094 indtil da hemmelige arbejdsgrupper til en gruppeleder i Europa-Parlamentet, der blev offentliggjort på hans hjemmeside, og her på sitet. Se Bonde-listen.
Kommissionen åbnede derefter en database med mange af deres arbejdsgrupper på Kommissionens hjemmeside. Allerede i 1994 fik Europa-Parlamentet indsigt i de såkaldte forskriftsudvalg (komitologi) .
De fleste EU-tilskud blev holdt hemmelige i mange år. Fra den 30. april 2009 kunne tilskud til de europæiske landmænd fra alle medlemsstater (delvis) findes på internettet på Kommissionens egen hjemmeside:
http://ec.europa.eu/agriculture/cap-funding/beneficiaries/shared/index_en.htm
Brigitte Alfter, Niels Mulvad og andre gode kræfter skabte en særlig hjemmeside:
Desværre bad EU-Domstolen Kommissionen om at slette oplysningerne om modtagerne af hensyn til beskyttelse af personoplysninger. Der blev vedtaget nye regler herom i 2014, som genskabte åbenheden, dog nu med en bagatelgrænse.
• Kommissionens næstformand Siim Kallas fremlagde et "europæisk åbenhedsinitiativ" i november 2005 med 14 konkrete forslag til mere gennemsigtighed. Det har bl.a. resulteret i et frivilligt register for lobbyister og offentlige databaser om EU-tilskud. Se Initiativ for åbenhed
• Rådets arbejdsgrupper var hemmelige i mange år. Nu er 275 arbejdsgrupper (herunder undergrupper ) lagt på Rådets hjemmeside.
• Det Europæiske Råds møde 15-16 juni 2006 besluttede at åbne alle drøftelser i Ministerrådet, hvor der var fælles beslutningstagning med Europa-Parlamentet.
I 2005 blev der i alt vedtaget 3.124, men kun 57 i fælles beslutningsprocedure med Europa-Parlamentet. 21-22. juni 2002 havde Det europæiske Råds møde i Sevilla besluttet at åbne den første og den afsluttende forhandling under den fælles beslutningsprocedure.
• Siden 15. september 2006 har Kommissionen sendt forslag til nye love til alle nationale parlamenter for at få deres kommentarer til lovforslagets forhold til nærhedsprincippet, før nogen formelle forhandlinger kan starte i Bruxelles. Se resultatet under Subsidiaritet.
• Siden den 6. oktober 2006 har det danske Folketing åbnet dørene til Europaudvalget, også når de beslutter forhandlingsmandater.
• Meget mere information kan nu findes på internettet om de forskellige EU-institutioner.
• Borgerne har fået en generel ret til aktindsigt i dokumenter, der er sammenfattet i forordning nummer 1049/2001. Her kan du se en læservenlig udgave af forodningen på engelsk i bogen ”Transparency”:
http://www.europarl.europa.eu/pdf/cardoc/1049_2001_en.pdf øjeblikket under revision.
http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/l14546_en.htm
Der er mange flere mindre sejre på vejen mod åbenhed i EU. Men der er også tilbageskridt og en lang vej at gå:
De fleste EU-love forberedes og besluttes stadig af embedsmænd bag lukkede døre i Bruxelles. Medlemmerne af Europa-Parlamentet har fået stærkt stigende indflydelse på mange vigtige love, men indflydelsen skjules på fortrolige trepartsmøder uden tilgængelige dagsordener, dokumenter og referater.
ÅBENHED I TRAKTATERNE
Åbenhed og adgang til dokumenter reguleres af Lissabon-traktatens artikel 15 TFEU. Den blev først indført som art. 255 TEF i Amsterdam-traktaten. Ændringer i reglerne kræver et forslag fra Kommissionen og et kvalificeret flertal i Ministerrådet.
De fleste fremskridt i Rådet er kommet igennem Retssager og gennem ændringer i Rådets forretmningsorden. Den kan ændres ved simpelt flertal på 15 af de 28 medlemsstater, mens en ny forordning kræver 260 af 352 stemmer i Rådet. Det svarer til 74% af de vægtede stemmer.
Fra 1. november 2014 kræves et såkaldt dobbelt flertal med støtte fra 55 % af lande, der samtidig skal repræsentere mindst 65 % af EU-landenes samlede befolkning.
I Konventet om forfatningen var tre store medlemslande imod den foreslåede reform, der ville gøre åbenhed til hovedreglen. De tre stater var Tyskland, Frankrig og Storbritannien. De tre kan stadig blokere for fremskridt sammen med blot et enkelt lille land. Den eneste realistiske mulighed for større fremkridt for åbenhed i Ministerrådet er derfor at ændre Rådets forretningsorden med støtte fra 15 af de nu 28 medlemslande.
De tre Nej-regeringer blev alle repræsenteret i forfatningskonventet af medlemmer, som personligt ønskede at skrive under på forslaget om åbenhed som udgangspunkt.
Den daværende tyske udenrigsminister Joschka Fischer, den senere franske premierminister Dominique de Villepin og Storbritannien Europa-minister Peter Hain fik ikke lov til at underskrive forslaget af embedsmændene i deres udenrigsministerier!
Den hollandske repræsentant Gijs de Vries ønskede også at underskrive, men fik ikke lov af sin udenrigsdirektør. Det danske medlem af konventets præsidium, tidligere udenrigsminister Henning Christophersen nægtede også at underskrive.
23 regeringer (herunder alle tyrkiske repræsentanter), underskrev forslaget om åbenhed.
FREMTIDIG REGULERING
I april 2008 foreslog Kommissionen en ny forordning om aktindsigt. Det nye udkast er blevet kraftigt kritiseret af Den Europæiske Ombudsmand og Det Europæiske Datatilsyn.
Udenrigsministrene fra Sverige, Finland, Danmark, Estland og Slovenien skrev en fælles kritisk kommentar offentliggjort i European Voice den 5. marts 2009. De kritiserede, at hele kategorier af dokumenter er udelukket uden ret til aktindsigt, og nævnte som eksempel alle dokumenter fra administrative undersøgelser og endvidere, at medlemsstaterne vil have vetoret til at blokere alle dokumenter, der hidrører fra dem selv.
Europa-Parlamentet foreslog mange ændringer i en afgørelse fra 11. marts 2009. Forhandlingerne var ikke afsluttet, før de europæiske valg i 2014.
Et flertal af medlemsstater, herunder Frankrig og Tyskland støtter det restriktive forslag fra Kommissionen.
